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黄河概况
 

黄河上中游流域基层水政工作中存在的问题及对策

发布时间:2009年12月22日   责任编辑:  来源:本站原创
(徐林  晋陕蒙接壤地区水土保持监督局)
 
    黄河上中游基层流域水政机构主要是2003年8月根据黄委批复成立的黄河上中游管理局直属晋陕蒙、天水、西峰、绥德等四个水政监察支队,四个基层支队自成立以来,按照规定和上级要求,积极开展授权区域内的河道巡查、违法水事活动的调查和协助上级开展建河道项目的监管、案件查处、水事纠纷调处、水量调度督察等水行政执法管理工作,为维持黄河上中游流域正常的水事秩序作出了应有贡献。虽然在队伍建设、水行政执法管理及水法规宣传等方面均取得了一定的成绩,但随之出现的问题也越来越多。因此,认真探索研究解决这些问题是非常必要的。
 
    一、存在的主要问题
 
    1、基层水政机构没有执法主体资格,无权独立开展执法工作,导致很多违法行为得不到及时有效地制止,更影响了执法监管工作向纵深方向发展。
 
    目前,黄河上中游流域基层水政机构还没有执法主体资格,在实际执法监管工作中只是协助上级开展一些现场调查工作,即便在调查工作中遇到严重的违法行为,也不能合法有效采取一些现场处理措施,甚为尴尬,导致很多违法水事行为到不到及时有效的制止,严重影响执法监管工作向纵深方向发展。
 
    2、水政监察人员无公务员身份,为事业编制,执法监管过程中缺乏合法身份。
 
    基层现职水政人员全部为事业编制,按照现行有关法律规定,执法人员必须具有公务员身份,否则就不具备执法资格。基层支队水政监察人员虽然在工作实践中也开展一些执法监管工作,但由于没有公务员身份,在执法工作中难以理直气壮,严重影响了基层支队的执法监管效果,而且长此以往也很难坚持下去,势必会影响到执法队伍发展壮大。
 
    3、工作目标不十分明确、权责不够清晰清,工作中缺乏良好的内部运行机制,影响了工作效果。
 
    根据黄委批复规定,基层水政机构职责为在所辖管理范围内依法对所辖河道开展定期和不定期河道巡查工作,依法开展水行政执法检查工作和对所辖范围内取水许可项目、河道管理范围内建设项目、河道采砂以及其它水事活动进行现场监督检查,对水事违法案件进行调查取证。但在实际工作中,除了每年汛前、汛后河道巡查工作的任务是明确的,其余工作开展的随意性较大,即便开展也就是协助上级开展一些现场检查和做一些简单的违法事件的现场调查或遇到水事突发事件时像救火队员一样赴现场做一些简单处置等工作,很难把握好尺度,影响了工作成效。
 
    4、法律制度存在冲突,导致有关河道执法监管工作不能顺利开展。如黄河一级支流窟野河、皇甫川河道建设项目的审批权限问题,根据《关于黄河水利委员会审查河道管理范围内建设项目权限的通知》(水利部水政[1993]263号发布)的第一条规定:“在窟野河河道管理范围内兴建各类大中型建设项目,须经黄河水利委员会审查同意后,方可按照基本建设程序履行审批手续”。但根据《陕西省河道管理条例》(2000年12月2日陕西省第九届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过)第十一条第二项规定:“在渭河、汉江、洛河、泾河、沣河、嘉陵江、丹江、石头河、千河、窟野河和红碱淖管理范围内修建各类大中型建设项目以及在市(地区)边界河道修建各类建设项目,建设单位应向当地市(地区)水行政主管部门提出申请,报省水行政主管部门审查;除市(地区)边界河道外,在上述河道修建各类小型建设项目,建设单位应向当地县(市、区)水行政主管部门申请,报市(地区)水行政主管部门审查”。从法律效力上讲,《陕西省河道管理条例》属地方性法规,而《关于黄河水利委员会审查河道管理范围内建设项目权限的通知》只是水利部颁发的规范性文件,不能作为执法监管工作依据。但以上都对窟野河河道管理范围内建设项目审批权限作出了规定,并发生了冲突,根据《立法法》的规定,只能适用《陕西省河道管理条例》。因此,地方河道主管部门也以《陕西省河道管理条例》规定拒绝配合有关河道违法建设项目的调查工作,致使我们的具体工作无法开展,且出现了非常尴尬的局面。
 
    5、与地方水行政主管部门的执法事权划分不明晰。
 
    《水法》虽然明确规定了国家水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制,但流域管理与区域管理、尤其是黄河上中游流域基层执法监管机构与地方水行政主管部门之间的关系。
 
    目前仍然没有完全理顺,在一定程度上影响和制约了流域水行政执法工作正常有效开展。根据现行水事法律、法规的规定,流域管理机构与地方水行政主管部门在水行政管理和水行政执法过程中客观上存在着交叉、重叠的区域,当前,在水行政管理方面的事权划分相对比较明确,但在水行政执法方面的事权划分则基本上还是空白。由于流域管理机构与地方水行政主管部门所处的位置不同,在流域管理的过程中难免会出现一些冲突和矛盾,如何进一步明确流域管理机构与地方水行政主管部门的在管理和执法中的具体权限和相互的责权关系,做到既强化流域管理,又尊重区域管理,这是一个急需解决的问题。
 
    6、实际工作中缺乏强有力支撑,导致执法监管力度不够,甚至尴尬。
 
    当前,基层支队在具体执法工作实践中,只是协助上级开展一些违法水事活动的现场调查,遇到正在发生的违法水事行为无法及时有效制止,甚至出现尴尬局面。其原因主要是基层支队在实际执法中名不正、言不顺,又是基层单位,开展任何一项工作都需要地方有关水行政执法部门的配合和上级支持,但有些违法水事行为与地方水行政主管部门又有千丝万缕的联系,所以我们在遇到违法水事行为时,不得不考虑地方水行政主管部门的态度,加之缺乏强有力支持,因此,现场处理违法行为时,也只能说说套话而已,很难取得应有效果。
 
    6、经费短缺,执法装备滞后。
 
    近年来,随着沿黄经济社会的快速发展,开发建设的力度不断加大,由此引起的水事工作大幅增加,加之取水许可监管管理职能的下延,因此工作任务不断增加,工作成本也就相应增加,而上级现有下拨很难满足现实工作需要。其次,执法装备也比较滞后,如车辆、现场取证设备等配置都比较落后,影响了正常工作的开展。
 
    二、对策
 
    1、尽快争取赋予基层四个支队的执法只主体资格、专职水政监察人员的公务员身份,使其成为合法的流域基层执法队伍。
 
    要把尽快解决基层支队执法主体资格、人员编制等问题作为当前上中游流域基层执法队伍建设的头等大事来抓,必须要采取一切必要手段和措施逐渐级沟通协调,积极争取上级有关部门尽快依法授予基层支队的执法主体资格,解决基层支队水政监察人员的公务员编制。
 
    2、进一步划清基层水政机构权限、明确其职责,形成良性内部运行机制,提高工作成效。
为了更好地促进上中游流域水行政执法监管工作开展,上中游应该进一步的明确基层水政机构的工作职责,哪些事由基层具体负责完成,哪些事由上级直接负责,另外,上级在开展一些重大活动时,应该尽量让基层参与,以便其更行之有效行使其职责,形成良性的内部运行机制,提高工作成效。
 
    3、积极促进国家相关部门出台有关流域监管机构与地方水行政主管部门权责划分的规定,形成良好配合机制。
 
    《水法》已经明确规定了国家对水资源实行流域管理与区域管理相结合的管理体制,为使有限的水资源发挥最大效能,应着力探索执法事权明晰、运行协调、职责明确的流域执法与区域执法相结合的执法新机制的建立。一方面,做好与地方水行政主管部门的事权划分工作;另一方面,要加强流域协作,建立巩固流域管理与区域管理的和谐关系,在协调与互动中推进流域水行政管理的新局面。要积极探索建立流域与区域水行政执法的联动机制,建立健全流域水行政执法体系,充分发挥流域机构和地方水行政主管部门执法队伍的各自优势,进一步加强流域与区域联合执法,形成合力,为流域水利事业的提供有力保障。一方面,引起社会对水事违法行为的关注,提高地方水行政主管部门的地位;另一方面,扩大流域机构在流域内的影响,树立流域水行政执法的良好形象,拓宽流域机构水行政执法的发展空间。同时,还要加大省际水事纠纷的调处力度,积极探索调处水事纠纷的有效办法,建立省际边界水事矛盾调处的会商机制和省际界河突发事件应急处理机制,维护省际边界正常的水事秩序,保障省际边界地区的安定团结。
 
    4、增加经费,加大基层水政机构的执法能力建设。
 
    要应切实考虑基层水政机构经费紧张、执法装备滞后的局面,尽快采取行之有效措施,增加基层水政机构的工作经费,加大执法装备投入,同时要加大基层水政工作人员培训力度,建立工作激励机制、奖惩制度等,不断提高上中游流域基层执法队执法能力和执法水平,为维持正常黄河水事秩序发挥应有的作用。
 
责任编辑:马建才

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